在市场经济条件下,国有资产应更多履行公共职能,尤其是事业性国有资产,应主要定位于提供更多更好的公共产品及服务

　　2008年6月下旬，有消息称，国资委已委托相关高校和研究机构调研科研院所改制情

　　况，相关规范“意见”也将于近期出台。

　　此前的3月底，在36号令基础上，财政部又颁布了《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，标志着事业性国资管理改革又往前迈进了一大步。

　　在十一届全国人大会议和新一届国务院政府机构组成之际，颁布《暂行办法》，不仅有利于提高事业单位国资管理水平，而且可以推动事业单位的分类改革，为政府机构改革创造条件。

　　政府机构改革与事业单位分类改革须同步

　　到目前为止，政府条块分割的体制基础仍然存在，在某种意义上，这种基础还十分牢固。如果只是单纯进行政府机构改革，而不同时推动事业单位的分类改革，政府的某些职能尤其是与市场经济发展不相适应的职能，就可能转移到事业单位，事业单位就会相应衍生出一些“准行政权力”。在此轮的政府机构改革中，为了防止政府职能向部委下属事业单位的转移，必须同时推动事业单位的分类改革。

　　从市场经济发展和政治经济社会体制改革的要求看，事业单位的分类改革要围绕3个重点与难点进行。

　　其一，通过政府机构改革与事业单位分类改革的同步推进，调整或根本性调整财政预算的存量结构。

　　在连续5年财政收入和国企盈利“两个高速增长”的条件下，中央与地方财政预算的存量结构并没有根本性调整，只是新增财政收入的大部分用于增加农业、教育、医疗、国防等方面的投入。目前财政预算的主要问题是在于存量结构不合理，而这个存量结构不合理的根源之一在于行政事业性支出过大。

　　其二，事业单位职能的准确界定。

　　事业性国有资产在市场经济条件下的主要功能是充分满足公共产品及服务的供给。因此，事业单位分类，应着眼于公共产品及服务供给这一核心。通过分类改革，实现事业性国有资本向公共产品及服务供给机构的集中。

　　其三，事业单位行政隶属性及条块分割的弱化。

　　事业单位必须有一个行政主管部门并隶属某个行政主管部门，否则，事业编制列编、财政预算拨款就无法落实。应该探索大多数事业单位没有行政隶属性的改革，否则“政事”不分、事业单位依托所隶属部委行政权力谋取部门或本单位利益的现状就改变不了，也消除不了。

　　分类改革要以资产管理与预算管理统一为基础

　　事业性国有资产用来做什么，事业性国有资产应该承载什么样的功能，是事业单位分类改革必须首先要明确的问题。事业单位的行政隶属性，导致了事业单位存量资产占用的非公平性、非公开性以及事业单位年度财政拨款的非合理性。一些事业单位用存量资产运营搞福利奖金、用财政拨款保工资及正常运营费用的现状，是事业单位改革缺乏动力而且多年改革没有进展的根本原因。因此，必须以事业性国有资产管理改革来推动事业单位的分类改革。但是，必须把事业单位存量资产管理与增量预算管理结合起来。

　　事业单位存量资产管理应体现结构性调整及集中的改革要求。

　　事业性国有资产的性质及功能，决定了事业单位分类改革应该着眼于结构性调整。如果按政务支持类、社会公益类、自主经营类的要求进行事业单位分类，事业单位的结构不合理，主要表现为政务支持类事业单位太多太大，社会公益类事业单位满足不了公共产品及服务供给的要求。

　　事业单位分类改革应该尽可能减少政务支持类事业单位数量，压缩政务支持类事业单位的规模，加大社会公益类事业单位的供给能力；与此相适应，事业性国有资产存量应该按结构性调整的要求，向社会公益类事业单位转移和集中。对于自主经营类的事业单位，如果不属于公共产品及服务供给的补充性经营，应该尽快推向市场实现国有资本的逐步退出，退出的国有资本，也要向社会公益类事业单位转移和集中。

　　事业单位增量预算管理要向社会公益性事业单位倾斜。

　　在事业单位分类改革中，财政拨款仍然是事业单位运营的主要资金来源。作为每个年度都要为事业单位运营投入的财政拨款，必须实行增量预算管理。在增量预算管理中，政务支持类事业单位的数额在总量及比例上要逐年减少，社会公益类事业单位的数额及比例要逐年上升。

　　需要强调指出的是，随着生产力的不断发展，人们对公共产品及服务的需要和要求越来越高，这意味着，用于社会公益类事业单位的财政支出数额要逐年加大。因此，不能把减轻财政负担作为事业单位分类改革的原因或结果。总体而言，要通过事业单位分类改革尽可能满足公共产品及服务的供给，事业单位增量预算必然要逐年增加。

　　专业管理目标是要建立和实行事业国资预算

　　在市场经济条件下，国有资产应更多履行公共职能，尤其是事业性国有资产，应主要定位于提供更多更好的公共产品及服务。从经营性国有资产、行政事业性国有资产、资源型国有资产的构成看，行政事业性国有资产在未来5-10年增长最快。随着事业单位所占用国有资产数额的快速增长，事业单位国有资产专业管理的目标，就是要适时建立事业性国有资本预算制度，对事业单位的存量资产与增量投入实行统一预算。事业性国有资本预算既包括存量预算，也包括增量预算，要通过预算及预算执行来评估事业性国有资产提供公共产品及服务的效率。

　　政府要运用事业性国有资本预算对公共产品及服务的供给进行调控。

　　事业单位国有资产的分散管理所产生的低效率，是公共产品及服务供给不足的重要原因之一。加强事业单位国有资产管理，进行事业单位国有资产管理改革创新，是为了有效利用事业性国有资产存量，实现增量与存量的合理配置。事业单位所占用事业性国有资产存量的不合理不公平，只是一种定性判断，但是事业单位国有资产的专业管理，要求进行事业性国有资产存量的定量预算。政府尤其中央政府可以通过事业性国有资产存量的总预算及分类预算，判断及预测公共产品及服务供给的能力，从而推动事业单位的分类改革及事业性国有资产存量的结构性调整。

　　事业性国有资本预算与公共财政预算支出的统一。

　　事业性国有资本预算作为政府对公共产品及服务的调控手段，仅仅进行事业性国有资产存量的结构性调整，仍然不能从根本上解决公共产品及服务的过大供需缺口问题。这意味着，政府要把公共产品及服务供给的调控意图传导给公共财政预算，实现事业性国有资本预算与公共财政预算支出的统一。在事业性国有资本预算制度建立后，公共财政预算要关注并充分考虑事业单位尤其是社会公益类事业单位的增量投入,实现增量与存量的合理配置。

　　事业性国有资本预算必须引入绩效评价。

　　与经营国有资产相比，事业性国有资产的核心是效率，在没有事业性国有资本预算的条件下，可能导致更多的浪费和腐败。实行事业性国有资本预算，首先要关注的就是事业性国有资产如何配置及配置的效率。因此，必须引入绩效评价。

　　事业性国有资本预算及绩效评价应先从医疗、教育类事业单位入手,要先试点，后推广。一方面要解决这几类公共品及服务供给中存在的问题，另一方面要加大这几类公共产品及服务供给的数量。对这几类公共产品及服务要尽快建立绩效评价指标、评价方法，并赋予社会公众全面的知情权。